Prefazione
EDITORIALE
di Gaetano Scognamiglio Presidente Promo P.A. Fondazione
Il legislatore del ’99 credeva nella possibilità che i controlli interni potessero incidere positivamente sulla qualità degli atti e dei servizi della pubblica amministrazione in un quadro di fiducia verso le capacità delle amministrazioni stesse di attivare pratiche di buon governo, anche riducendo i controlli formali a favore di una maggiore attenzione ai risultati di gestione. Con lo stesso spirito e con il sostegno delle rivendicazioni autonomistiche, pochi anni dopo la riforma costituzionale avrebbe cancellato definitivamente i controlli sugli enti territoriali, abolendo i comitati regionali di controllo.
L’esperienza ha dimostrato che non necessariamente una buona legge, qual è sicuramente il D.Lgs. n. 286, produce buoni risultati. I servizi di controllo interno sono stati istituiti, i controlli ivi previsti – almeno sulla carta – sono stati attivati ma i risultati sono stati inferiori alle attese, le disfunzioni sono rimaste, i dirigenti, salvo eccezioni assolutamente ininfluenti, hanno continuato a dare e ricevere valutazioni ottimali, ottenendo i conseguenti incentivi economici senza che d’altra parte vi fosse nel paese, nei cittadini e nelle imprese, la sensazione che a tale successo a livello di incentivi corrispondesse una proporzionale qualità dei servizi pubblici.
Il mancato raggiungimento degli obiettivi attesi dal D.Lgs. n. 286/99 è dovuto a due circostanze: la prima è che il veto sindacale esclude dal sistema delle valutazioni il personale non dirigente, che non avendo strumenti efficaci per controllare i propri collaboratori ha preferito adottare la linea della tolleranza e del lasciar fare, estendendola a se stessa. La seconda circostanza è che la riforma del ’99 ha una visione interna corporis, essendo il principale obiettivo del decreto quello di migliorare la funzionalità della macchina amministrativa in termini di efficienza e di verifica del ciclo di programmazione/realizzazione degli obiettivi.
Pertanto, anche quando i controlli interni hanno prodotto qualche risultato, questi hanno inciso al massimo sul funzionamento del «motore» ma non sulla direzione dell’«auto», come hanno dimostrato tra l’altro i rapporti annuali prodotti da PROMO P.A. Fondazione sulla soddisfazione delle piccole micro imprese nei confronti delle pubbliche amministrazioni[1].
Non va dimenticato, infine, che il datore di lavoro pubblico non aveva svolto in maniera efficace i compiti demandatigli a seguito della cosiddetta privatizzazione del pubblico impiego, abdicando al suo ruolo e introducendo spesso nella contrattazione decentrata fattori che condizionavano negativamente la possibilità di una gestione efficiente.
E’ da questo scenario che bisogna partire per cogliere lo spirito della riforma Brunetta, che potrebbe essere sottotitolata «dai controlli interni alle valutazioni pubbliche». Così come il legislatore del ’99 era ottimista nei confronti delle pubbliche amministrazioni, così il legislatore del 2009 in modo speculare non si «fida». E’ da questa ottica che dobbiamo partire per capire la sostanza della riforma e per giustificarne alcuni probabili eccessi e alcuni aspetti che appaiono di complessa applicazione. Solo in questo quadro si può infatti spiegare il dettaglio di prescrizioni, la creazione di nuovi soggetti e la massiccia e addirittura invasiva regolamentazione per consentire al pubblico «sia a livello di singoli, sia a livello di associazioni sia che di qualunque interessato» di «concorrere» alla valutazione della pubblica amministrazione, scardinando addirittura uno dei cardini dell’evoluzione della civiltà giuridica, quello della privacy, disapplicandolo nei confronti degli agenti della pubblica amministrazione. Che l’approccio così prescrittivo possa funzionare meglio di quelli precedenti ce lo diranno i fatti.
La riforma ora è legge e va applicata. Il modo migliore per farlo è guardare alla sostanza che a nostro avviso è ben evidenziata nel comma 4 dell’articolo 3: la prevalenza nei processi di valutazione e premiazione di criteri strettamente connessi al soddisfacimento degli interessi dei destinatari dei servizi e degli interventi. Certamente le procedure per l’amministrazione centrale appaiono complesse e sono accompagnate dal timore che un appesantimento degli adempimenti burocratici possa soffocare lo spirito della riforma. Per gli enti territoriali una sua applicazione sostenibile è possibile con l’adeguamento previsto per i singoli ordinamenti, anche se non si può sottacere il pericolo che viene da una visione «integralista» che pensa di poter estendere alle amministrazioni locali le regole previste per l’amministrazione centrale. Riteniamo che questo sia un errore che può compromettere il successo della riforma.
[1]Pannocchia I. (a cura di), La soddisfazione delle piccole e micro imprese nei confronti della PA, Franco Angeli Editore, Milano, 2009.